角力養護痼疾——河南省高速公路養護探索

  角力是運用自身力量不走任何捷徑地去征服對方，面對養護痼疾，我們不能視而不見，更不能繞道而行。

　　2009年4月1日，河南省高速公路維修保養（小修）工程支付模式將由“單價計量承包”轉型為“總價計量承包”。此舉被視為破除養護痼疾的一支“強心劑”，拉啟了河南省高速公路養護市場化后又一場革命。

　　“單價計量承包”時代

　　現行公路養護技術規范中對于高速公路養護工程劃分為維修保養、專項工程和大修工程三類。目前，維修保養（小修）工程支付通常使用的模式是“單價計量承包”。通俗講就是：干多少活，拿多少錢。

　　比如，路面出現了一個坑槽，施工企業按規范將其修補后，監理工程師核實修補坑槽的面積，然后乘以單價得出總價，后由管理單位支付維修費用。在單價一定的情況下，如果坑槽多、面積大，施工企業干活多，就能多掙錢；反之，干活少甚至不干活，就掙不到錢甚至賠錢。

　　“單價計量承包”是如何形成的？這與養護管理發展密不可分，河南省交通運輸廳副廳長范躍武向記者介紹了河南省養護管理發展歷程。河南省高速公路發展起步于90年代初期，1994年12月，河南省內第一條高速公路——連霍高速開封至鄭州段正式投入運營。當年，高速公路還是新興事物，已經運營的高速公路技術標準偏低，里程不長，車流輛小，司乘人員對通行要求也比較寬容，那時的養護管理處于“誰管誰養”階段。

　　1998年的金融危機將高速公路建設推上了第一個高潮，從主觀上講，那時的養護管理一度被忽視了，從政策、資金、技術、人才等各方面都跟不上建設的速度，更談不上對養護管理系統化探索與研究。從客觀上講，剛剛運營的高速公路出現病害的情況很少，而且公路附屬設施又少，養護內容集中在路基、路面、橋梁這三大塊，內容比較單一，所以業主單位組織一支養護隊伍并不困難。換句話說，那時的養護員和收費員、路政員一樣，都是業主單位編制內的職工，養護工作是全部管理工作的一個組成部分，不存在計量支付問題。

　　應該肯定的是，在那個歷史發展階段，業主單位組織的養護隊是可以滿足養護需求的。但是，隨著高速公路建設發展，特別是河南省高速公路里程增長尤其迅猛的情況下，業主單位從1個到2個再到如今26個法人單位、50個路段管理公司，如果每個路段管理公司都組織一批人搞養護，無疑將會帶來機構臃腫、人浮于事、機械設備低水平重復購買等一系列問題，其后果就是養護費居高不下，將“養路”變成了“養人”、“養設備”。

　　為了改變“養人”不“養路”的情況，養護市場化的理念逐漸走上管理舞臺。社會主義市場經濟的客觀要求及經濟體制改革的主要目標就是政企分開，即管理主體同經濟實體相分離。養護市場化改革就是要將養護施工機構剝離為養護法人實體，對養護實施企業化管理，把養護法人實體推向市場，參與競爭。推行養護市場化，一是有利于建立精簡、高效、統一的養護管理機構和管理模式；二是能迫使養護企業強化管理，苦練內功，提高技術裝備水平，降低養護成本，增強競爭力。同時，也為實現高速公路運營管理的產業化創造條件。

　　據了解，很多省份養護市場化僅涉及專項工程、大修工程，維修保養（小修）工程是否應該推向市場的爭論一直沒有停止過。也有一些省份，在小修工程市場化后，由于遇到了太大的困難和阻力，終又折回到了起點。

　　河南省交通管理部門推進高速公路養護體制改革步子很大，在國有的高速公路運營管理公司中，對養護小修工程、專項工程、大修工程全部實施公開招投標的管理。改革，首先就要將原有養護隊變成自負盈虧、財務獨立的養護公司，參與到招投標的競爭之中。從此，養護不再是業主單位唱“獨角戲”，而是由業主單位、監理公司、施工企業共同參與，養護費用由業主單位支付給施工企業。

　　“單價計量承包”模式摒棄了平均主義“大鍋飯”的分配體制，認同施工企業通過勞動和努力可以得到更多回報，體現了激勵原則，在一定時期內，對計劃經濟體制下的養護痼疾確實有所觸動，但“單價計量承包”模式在實行過程中又暴露出了不少缺點和問題。

　河南省高速公路通車里程現已達到4841公里，其中2004年以來建成的高速公路里程為3423公里，占總通車里程的70.7%，這些路段絕大部分施工質量良好，早期建成的高速公路很多路段也先后進行過路面專項大中修工程，所以目前河南省境內的高速公路況整體上是好的。在這種情形下，高速公路日常養護的重點應是以加強預防性養護為主，預防性養護的重點是要做好對路面裂縫的處理。而按照“單價計量承包”合同模式，日常養護施工單位從自身經濟利益出發，為了能多計量、好計量，對路面裂縫處理通常采用切縫或者大范圍開挖面層進行修補的辦法，處理路面坑槽也經常是開挖面積過大，施工粗糙且不規范，這實際上會造成對路面的更大損壞，是不科學的養護方法。

　　日常養護施工作業往往長時間影響交通，社會影響也很差。很多司乘人員投訴說，整天看到高速公路路面在修修補補，其中有一種極端的情況是，路面沒有病害也要修，因為施工企業要多修、多掙錢。在養護工程中，挖空心思虛報工程量有很多方式。

　　比如，出現了交通意外，車輛撞上了護欄板，可能只有1、2片撞壞了要更換，但是施工企業總是把略微撞偏的護欄板也列入需要更換的范圍中，然后多計量、多要錢，后把撞偏的護欄板矯正后再安裝回去。

　　如何解決虛報工程量問題？首先就是引入第三方監理單位。遺憾的是，監理單位并不能夠徹底扭轉虛報問題。眾所周知，一場大雨之后，路面可能出現上百個坑槽，施工企業一下子派出好幾支施工小組一起維修，如果每個坑槽都要監理一一核實，肯定要耽誤養護工作開展速度，面對這種顧此失彼的難題，監理只能“睜一只眼、閉一只眼”，能管多少管多少。為了保證維修工程量的計量準確，一些監理單位要求施工企業修補坑槽時拍攝3張照片，分別是施工前、施工中、施工后，以便核實，結果施工企業拿來的照片資料用A4紙打印出來后居然有1尺多高，面對如此繁重的工作量，監理很可能會有所疏忽，而這些漏洞就可能成為施工企業的利潤。況且數碼照片也能張冠李戴，精明的監理工程師曾發現，施工后的數碼圖片拍攝時間早于施工前的照片。總之，小修工程不像專項工程、大修工程那樣工期密集、路段集中、監理人員充實，加上較低的監測水平，瞞報、虛報等問題是日常養護工程中的難點之一。

　　養護與建設大的區別在于，建設是將已經設計好的東西造出來，可預見性強；但是養護可預見性弱，路面什么時間壞、壞成什么樣子，壞到什么程度，只要還沒有發生，就不得而知。除了路面自然老化的情況外，行車事故、人為盜竊、暴風雨雪，都是造成公路養護成本提高的原因，而這些原因的差異性更強，更無法預知。因此，“單價計量承包”模式，有正面效果，但也給管理造成很大困擾。公平與效率如何統一，成為了新課題。

　　總價計量承包時代

　　辦法總比問題多，有問題就要想對策。河南省高速公路管理部門提出了以路面管理系統檢評數據和養護維修率為基礎的日常養護總承包模式，這種日常養護模式的核心就是為了貫徹落實“科學養護、預防性養護”的理念。按照新的日常養護合同，業主單位通過分析路面管理系統提供的路況數據信息，制定養護單位所承包路段在養護期內要達到的路況指標，養護費用的支付以合同總報價為依據，如總體路況指標達不到合同要求，則要相應地扣除養護施工企業養護費用。施工單位在投標時會被告知現有道路的有關路況信息，為避免短期行為，簽訂的日常養護合同將不少于三年。新的合同方式改變了以往施工企業只重視挖補裂縫坑槽、不重視加強預防性養護的思想，避免了把好路挖補成壞路，達到了節約日常養護資金，延長高速公路路面使用壽命的目的。

　　“總價計量承包”模式早在2007年就已經被提出。2007年9月7日，原河南省交通廳印發了《河南省高速公路養護管理辦法》（試行）（以下簡稱《辦法》）。在《辦法》第四章維修保養（小修）工程中規定，維修保養（小修）工程按照“費用包干、年度檢評、目標管理”的模式實施；報價實行按公路（公里/年）報價，在招標合同期內分年度報價，所有招標文件規定范圍內的養護工作，以年度包干費用形式（公里/年）支付。

　　兵法有云：知己知彼，百戰不殆。實行“總價計量承包”首先要做到心中有數，對養護定額有清醒的認識。河南省交通廳定額站根據對多年來不同路段養護費用的統計情況，加上車流量、路線、路況、地形地貌等因素，歸納了日常養護定額計算公式，利用這個公式可以大體推算各路段每年的日常維修保養費用，以定額指導招投標順利開展。此外，河南省交通廳還專門研究統計了全省高速公路的“養護維修率”，為業主單位和競標施工企業測算養護成本提供了基礎數據服務。

　　日常維修保養總承包的優勢在于，業主按照總合同價支付養護費，施工企業要做到及時、科學地處置路面裂縫、坑槽，做到樹高了就剪、護欄撞壞了就換。這樣，巴掌大的坑槽再補成臉盆大對施工企業就沒有意義了，因為多修了也不會多支付費用。為嚴格控制路面開挖，河南省高速公路管理部門還規定，如對路面進行大面積開挖修補，必須要上報，經批準后方可進行施工。同時，省高速公路管理部門還大力推行標準化的日常養護方式，規范施工操作，提高作業效率，大大減少了施工時占用道路的時間，路面更通暢，避免養護費用的浪費。

　　據了解，2007年底，河南省交通廳高速公路濮陽至鶴壁管理處（以下簡稱濮鶴處）作為試點單位，開始嘗試“總價計量承包”模式。從反饋情況上看，河南省交通廳發現養護定額還存在一些問題。據透露，按照有關分析計算，新建路段定額比實際偏低，老路段定額比實際偏高，將來還需要做適當調整，但大家一致認為“總價計量承包”模式的方向是對的，而改革還需要經過一個漸進的探索過程。

　　為了避免出現施工企業“不養路、只拿錢”的現象，還需要有一套科學的考核標準，來督促施工企業把路養好。“單價計量承包”模式的重點在于單價計量標準，“總價計量承包”模式不僅需要總價計量標準，更需要科學合理的考評標準。若用公式來表示：實際養護費=養護合同總額-考核不達標罰單。從濮鶴處反饋情況上看，“總價計量承包”模式的重點和難點就在于如何細化、完善考核標準。

　　考核標準就是要列入各種違反規范的情況，然后根據情節輕重設定級別，后根據不同情況給予相適應的處罰。比如，不及時清潔路面扣幾分、不及時修補坑槽扣幾分……都要逐條列清，后按照扣分的情況按比例支付養護費。

　　例如，交警處罰酒后駕車司機，司機可能是少量飲酒的酒后駕車，也可能是大量飲酒的醉酒駕車，應該按不同的情況分別對待。按照《中華人民共和國道路交通安全法》規定，一般情況下，100毫升血液中酒精含量在20毫克以上80毫克以下為飲酒駕車，司機將暫扣1個月駕駛證，并處200元罰款；超過80毫克為醉酒駕車，司機將被暫扣3個月駕駛證、處2000元罰款，還要拘留15天。

　　為什么醉酒是超過80毫克而不是90毫克？為什么飲酒駕車處罰200元而不是100元？任何一個處罰措施都會遭來各種各樣的批評之聲，相應的，“總價計量承包”模式的考核標準也存在一些爭議。如果處罰輕微，讓施工企業不痛不癢，達不到科學養路的目的；如果處罰嚴厲，可能造成施工企業無法生存。如何協調處理好各方利益關系，讓考核辦法科學可行，這是改革的藝術。

　　打破舊有利益鏈條

　　河南省交通運輸廳廳長董永安說了個很形象的比喻——花錢辦事的四種情況。花自己的錢辦自己的事，都會量入為出，有多少錢辦多少事；花別人的錢辦自己的事，肯定把事情盡量辦好，花錢無所謂；花自己的錢辦別人的事，能省錢就省錢，辦事無所謂；花別人的錢辦別人的事，要錢很積極，但辦事得過且過。在“單價計量承包”模式下，只有多修路才能多掙錢，如何多修路成為了施工企業的大事，施工企業屬于“花國家的錢修國家的路”，列計劃修路非常積極，路不壞也想修，到底路修得怎么樣卻不關心。

　　在“總價計量承包”模式下，養護施工單位的費用是按照定額的標準計算的，如何減少修路還能達標成為了施工企業的大事，施工企業屬于“花自己的錢修國家的路”，能省錢就省錢，能少修就少修，能不修就不修，過度養護的現象從此消失。

　　“總價計量承包”模式的開始，也將會對業主、監理、施工的關系產生微妙變化。“總價計量承包”前，施工企業挖空心思地想多修路，擴大養護工程的數量。養護費用名義上是業主支付的，而實際上是國家買單，業主為了路況良好不遭到行業主管部門的批評，監理單位為了在養護費用上多分一杯羹，都不極力反對施工企業過度養護，三者利益訴求在某些方面是一致的。“總價計量承包”后，施工企業會盡量地少修路，如果因此影響了路況，那么業主單位將遭到行業主管部門的批評，所以業主會督促監理加大監督力度。為了不被業主扣除監理經費，監理單位也不敢懈怠，會嚴格檢查路況并要求施工企業認真養護，否則就給施工企業扣分，扣分就意味著扣除部分總承包費用，直接影響著施工企業的經濟效益。可以說，新模式徹底打破了業主、監理、施工舊有利益鏈條。

　　在范躍武副廳長看來，“總價計量承包”決不是讓施工企業無利可圖，而是引導施工企業重視科學養護，重視預防性養護，重視處理小病害，杜絕浪費。他說：“小病不醫養成大病，肯定花錢就多，如果小問題及時處理，從部分管理單位的情況來看，總價定額完全能夠滿足合理養護的開銷，養護費會大大降低。”為了讓施工企業逐漸適應新模式，河南省交通廳想了兩個辦法。首先，養護維修率充分考慮過去3年的平均養護費，改革平穩過渡；其次，將對總價影響很大但又是不確定性的因素單獨單獨進行計量支付，如除雪等。

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